6月，中山连续出台《中山市土地储备管理实施办法》（以下简称《土地储备办法》）、《中山市国有建设用地供应管理办法》（以下简称《用地管理办法》）两部涉及土地储备和供应管理的政策文件。

在新增建设用地有限的情况下，中山聚焦优化土地管理体系，提高使用效率。

值得注意的是，上述两个办法，着重强调加强土地管理市级统筹，实现全流程监管。专家表示，强化土地管理市级主导权，有利于集约化用地，为中山高质量发展腾出空间。

土地碎片化、空间不足制约城市发展

“中山在粤港澳大湾区中区位优势明显，对大项目是很有吸引力的，但土地碎片化、空间不足是最大瓶颈之一。”作为长期关注中山土地市场的业界人士，合富研究院中山高级分析师谢仲娟坦言。

中山市为全国少数几个市直辖镇的地级市之一，实施扁平化管理模式，在曾经的一段历史时期，在土地储备和管理方面的决策权、执行权更多地被授予镇（区）。“以前土地供应和管理由镇区主导，符合当时的发展规律，有利于刺激各镇（区）发展经济的积极性，使中山在当时发展出一批特色镇、专业镇。”谢仲娟说。

不过，分散管理产生的问题也随着时间推移逐渐显现出来。中国城市规划设计研究院原院长、中山市政府顾问李晓江在接受记者采访时，用“城镇化发展的上半场”描述上述发展方式。

“这种方式可能会导致土地资源的过度使用和低效利用。”李晓江指出，在“城镇化发展的上半场”，以经济发展驱动，各镇（区）土地供给积极性高，会产生过量供给问题，在后期形成一些低效、闲置用地。另一方面，各镇（区）在各自所属区域内规划使用土地，使得相关生活居住配套、公共服务配套难以做大做足，导致相关配套“遍地开花”，但规模和品质都较为有限。

“三规不合一、城镇两张皮”是中山长期以来面对的又一大问题。这其中，也与当时土地规划和管理镇（区）各自为战、缺乏统筹有关。

“过去，各镇（区）主导权较大，均按照自身情况供地用地，容易形成不统一、不规范的情况。”广东思远土地房地产评估咨询有限公司总经理廖旻分析。

发挥市土地储备中心蓄水池、调节器作用

加强市级统筹、土地集约化管理，是中山破解发展空间瓶颈的一个重要方向。此次出台的两份文件，正释放出这一强烈信号。

《土地储备办法》提出，市土地储备中心为全市唯一合法土地储备机构，承担土地储备的具体实施工作。土地储备工作统一归口市自然资源局管理。涉及新征土地储备项目库、土地储备计划及具体储备项目的实施方案及其调整等各类重大事项，由市土地储备中心拟定，经市自然资源局审核后，报市土地管理委员会审议和市政府批准。

中山市土地储备中心相关负责人表示，在资源刚性需求日益上升与资源供给日益有限以及实施最严格土地管理制度的形势下，过去镇（区）主导的土地储备管理方式，容易产生市级政府对土地市场的调控力弱、难以有效监管等问题。

“近年来，中山不断加强土地储备的市级统筹力度。此次《土地储备办法》的实施，将建立全市土地储备‘一盘棋’的机制。有利于调控土地市场、促进土地资源合理利用，保证土地高效、集约利用，提高建设用地保障能力，发挥市土地储备中心在土地市场的蓄水池和调节器的作用。”上述土地储备中心相关负责人表示。

《用地管理办法》规定，镇区政府应根据年度征地计划和土地利用年度计划指标安排申报用地报批手续。用地经批准后，该宗用地的土地利用总体规划、城市总体规划不得调整，控制性详细规划或村庄规划不得违背用地报批时确定的规划控制要求，保持相关规划的稳定性；对未按时完成控制性详细规划或村庄规划的修编工作、未按时落实征地补偿工作的，撤销用地批准文件或由市政府统筹调整用地指标。

中山市自然资源局自然资源开发利用科相关负责人解读时说道，“从优化土地资源要素配置入手，新《用地管理办法》进一步加强了市级统筹，有利于理顺各环节工作流程，促进土地利用效率提升。”

对于上述变化，廖旻认为，在新的发展阶段，要求转向高质量发展，从国家到省、市层面都突出强调土地集约化利用的重要性。中山加强土地管理市级统筹，符合现阶段的用地要求和趋势。另外，强化对土地的统筹管理，也有利于市级层面的规划进一步顺利落地，使城市发展拥有强有力的抓手。

谢仲娟对此表示认同，“例如要引进一个大项目，土地空间可能会涉及到几个镇（区），必须要将土地整合起来，才能提供项目落地的空间。强化市级土地管理，更利于统筹执行。”

实现“批、供、用”全流程监管联动

建设用地批出后的利用低效、土地闲置问题如何破解？本次出台的《用地管理办法》着重强调了对用地的全流程监管。

《用地管理办法》规定，建设用地供应计划应结合城市近期建设规划、城市规划划定的重点发展区域、中长期区域布局和用途布局、产业布局、商品房去化周期等因素。工业用地公开出让应设置产业类型、投资强度、产值、税收等经济评价指标，制订项目评价表。

在用地经批准后，该宗用地的土地利用总体规划、城市总体规划不得调整。同时，《用地管理办法》要求属地镇区政府组织对该用地的开发建设、投资强度、产值、税收等指标执行情况进行考核评价。按照“谁提出、谁审核”原则，考核评价结果须提交对应的职能部门审核，并由该职能部门出具审核意见。

市自然资源局自然资源开发利用科相关负责人表示，《用地管理办法》的实施，从严格用地准入、科学设置用地出让条件、优化土地供应管理、强化供后跟踪监管等方面，进一步完善“批、供、用”全流程监管联动机制，将从源头上减少土地低效利用。

针对土地供后如何监管的问题，文件也进行了明确规定。上述科室负责人指出，《用地管理办法》建立了供后监管机制，市、镇两级联动，落实镇区政府和相关部门的供后监管职责，避免土地使用权人不按出让条件和合同约定开发建设，从而引发土地低效利用或土地闲置。

另外，为避免用地碎片化，《用地管理办法》明确公开出让最小面积，住宅用地单宗公开出让面积不得小于15亩且不超210亩，工业、商业用地单宗公开出让面积不得小于10亩。

李晓江指出，全流程监管可以对土地使用进一步形成约束和管理。用具体明确的标准和办法，来推动土地的高效利用。对于长期闲置不使用的土地，政府也可以根据政策文件的相关规定进行收回。

“通过全流程监管，要把土地的管理和使用引导向一个更加正规化、高品质化的发展路径，把空间腾出来做好公共服务配套、吸引优质项目。这才是城镇化‘下半场’应有的逻辑。”李晓江说。

■他山之石

城乡土地生态利用综合改革的“东莞探索”

同样是全国5个不设区的地级市之一，凭借特殊的行政体制，在改革开放早期，东莞和中山的乡镇依靠高度灵活的自主权吸引了大批国际投资，两市也一同跻身“广东四小虎”之列。两地的经济模式可以说是一脉相承，但这种粗放式的发展导致土地管理松散，近年却逐渐成为制约城市再发展的瓶颈，大块的用地被“肢解”，土地利用率偏低，大片的旧厂房挤占城市发展空间，难以承载重大项目的建设。

据统计，在2013年东莞的建设用地密度已超过43%，城市发展增量空间极其有限；同年，东莞被列入全国试点，开始探索城乡土地利用综合改革。此后，通过推动土地统筹整合、生态修复、节约集约利用，优化国土利用空间、加强国土生态保护，东莞逐步构建出科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，其土地管理改革初见成效。

针对过去“分散式”的土地开发模式，近年来，东莞以土地利用总体规划编制和实施为龙头，严格落实用途管理，把土地生态保护摆在规划管制的突出位置，从创新规划管控方式、推动“三规”融合、优化土地空间布局等方面下功夫，确保国土资源有序开发和合理保护。

在当时的土规编制中，东莞在全国率先提出实行“三线合一”的空间管控方式，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条边界红线，强化规划硬性约束。

按照“增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的原则，东莞一改过往用地“摊大饼”的分配模式，严格控制新增用地，盘活存量土地，提高土地的利用效率，以有限的土地资源保障城市可持续发展，促进经济转型升级。

此外，东莞还开发土地利用动态巡查监管平台，加强对土地“批、供、用、补、查”全程动态监管。通过紧抓用地指标分配的“闸门”，科学统筹年度新增建设用地指标，确保70%以上的土地用于重大、优质项目开发，有效发挥土地资源稳增长、促转型的保障作用，杜绝土地过快、粗放、低效开发。

【采写】 吴帆 伍杰 郎慧

【摄影】叶志文

【作者】 吴帆；叶志文；伍杰；郎慧

【来源】 南方报业传媒集团南方+客户端